Page 60 - zkcs2020.indd

中国核能行业智库丛书 （第三卷）

2.1 核损害与国家风险决策

在核能的开发利用过程中，政府起着决定性作用。以核能利用为代表的高科
技风险要求现代政府必须承担起风险防控义务，“必须找到后果的不可预测性如

何被生产和避免的标准，必须给释放出爆炸性力量的、疾进的‘无人掌舵的’科技
发展装上刹车和方向盘。”否则，科技风险可能会引发经济、政治乃至社会风险。
这也对国家提出了更高的要求，国家必须在风险责任人和因果关系均不确定的前

提下，事先察觉、预防风险，以避免不能预料的损害。从这个角度来说，政府必须代
表人类社会在国家和国际两个层面对具有高风险的科技研发和应用活动作出抉

择。在国内法层面，这种决策是通过行政许可来实现的。
行政许可制度是一种试图降低特定风险的设计，将特定行业和活动纳入以一
般禁止为前提的许可范围，通过作出行政许可表明政府对该行为可能带来风险的

接受和认可，行政许可作出的过程就是政府风险决策的过程。基于对政府的信任，
公众会认为经过许可审批而得到授权的活动其相关风险已经过政府的过滤，至少
应该有所降低。或者说经过政府许可的技术其风险在公众看来是在政府控制范围

之内的。
形成于工业社会的法律理念是以确定性为前提的，一般来说行政许可作出的
基础是确定的因果关系，在一定程度上可以提供大众所期待的安全预期。然而高

科技风险的不确定性使得现代社会中的行政许可决定 , 是在全面权衡替代风险、
体系化效应、规制行为本身的风险等相关因素的基础上进行风险——收益分析的

结果。核能的发展更是掺杂了国家安全、科技竞争等因素的考虑。面对高科技所
带来的不确定性，立法系统无法为风险之源和风险之后果的规制提供规范上的可
靠预期，不得不授权行政机关在不明确的条件下做出自己的判断，决策机关的任何

预测和判断只要是经过正当的风险决策程序都可以说是合法的，个人的权利和自
由都必须服从于这个决策。然而再合理的风险决策程序设计都无法改变风险不确

定这一事实，无法回避风险带来的不安全后果。当高科技风险确实引发损害性后
果时，对受害者权益的救济，政府不能袖手旁观。

44